Ez a helyzet egyébként nem magyar sajátosság, és elsődleges oka, hogy a dokumentumkezelés szabályozása nem nagyon választható el attól az alaptevékenységtől, amelynek érdekében a dokumentumok kezelése történik. Ezért igen eltérő jogszabályi rendelkezések vonatkoznak például az ügyvédek, a pénzügyi szervezetek (bankok, biztosítók stb.) vagy a közigazgatási szervek dokumentumkezelésére. Fontos tehát, hogy egy dokumentumkezelési megoldás bevezetése előtt megtörténjen a támogatni kívánt tevékenységre vonatkozó jogszabályi előírások felmérése, lehetőleg még a rendszertervezési fázisban vagy azt megelőzően.
A szabályozás tevékenységspecifikussága és ebből adódó sokszínűsége mellett azonban a dokumentumkezelésnek néhány vonatkozását általános jelleggel rendezik a jogszabályi előírások. Ezek a szabályok elsősorban a hiteles elektronikus dokumentumok használatához, számviteli kezeléséhez és hosszú távú megőrzéséhez kapcsolódnak. A következőkben ezek közül az alábbi konkrét tárgykörök szabályozásának fontosabb elemeit vázoljuk:
- elektronikus dokumentumok hitelessége
- elektronikus dokumentumok hosszú távú megőrzése (digitális archiválás)
- számvitel és elektronikus számlázás
- hiteles elektronikus másolat készítése
- közigazgatási elektronikus iratkezelés szabályozása
Hiteles elektronikus dokumentumok
Kezelésük kapcsán az elektronikus aláírással kapcsolatos szabályozás megkerülhetetlen kérdés. Ha egy szervezet kizárólag belső ügyviteli tevékenységének hatékonyabbá tétele érdekében vezet be elektronikus dokumentumkezelést, akkor nem kell feltétlenül elektronikus hitelesítéssel foglalkoznia. Ilyen eset lehet például az, ha a szervezet a beérkező dokumentumokat digitalizálja (pl. beszkenneli) az eredeti papír dokumentum megőrzése mellett. Ugyanakkor ezekben az esetekben is érdemes megfontolni az elektronikus aláírási szabályozás által felkínált hitelesítési megoldások használatát. A példánál maradva: a bejövő dokumentumok digitalizálása esetében a jogszabályok lehetővé teszik hiteles elektronikus másolatok készítését, ami pedig szükségtelenné teheti az eredeti papír dokumentumok megőrzését.
A hiteles elektronikus dokumentumok használatának elsősorban azokban az esetekben van jelentősége, amikor az elektronikus dokumentum potenciálisan bizonyítási eszközként való felhasználására kerülhet sor bírósági (pl. munkaügyi per) vagy hatósági (pl. adóellenőrzés) eljárásokban, valamint akkor, ha a jogszabály ezeknek a megoldásoknak a használatát megköveteli (elektronikus számlázás, írásbeli dokumentum megkövetelése, elektronikus cégeljárás).
Az elektronikus aláírási szabályozás ma már szakmai körökben viszonylag jól ismert. Köztudott, hogy a szabályozás különbséget tesz ún. minősített és fokozott biztonságú elektronikus aláírások között, valamint lehetővé teszi a hiteles időbélyegzést és az aláírt elektronikus dokumentumok hiteles hosszú távú archiválását. Ugyanakkor kevésbé ismert, hogy pontosan milyen előnyök származnak e megoldások használatából. A felszínen ugyanis elsősorban azok az azonnali költségek látszanak, amelyek az elektronikus hitelesítési megoldások használatából adódnak. Ugyanakkor az elektronikus hitelesítési megoldások előnyei általában csak hosszabb távon jelentkeznek (papír dokumentumok irattári költségeinek megtakarítása, munkaidő-megtakarítások, postaköltségek megspórolása, 24 órás automatizált/félautomatizált ügyfélszolgálat stb.), vagy az előnyök csak a munkafolyamatok átalakításával együtt érhetők el. Emellett kevéssé ismert az is, hogy pontosan milyen jogi előnyökkel jár az elektronikus aláírási szolgáltatások és megoldások használata. A jogi előnyök az elektronikus aláírási szabályozásban található jogi vélelmekből származnak. A jogi vélelmeknek a bírósági és hatósági eljárásokban adnak előnyöket a vélelmek kedvezményezettjeinek. A jogi vélelmek lényege, hogy valamilyen tény vagy körülmény fennállását vélelmezni kell egészen addig, amíg annak ellenkezőjét valaki más nem tudja bizonyítani. Lényegileg arról van szó, hogy a jogi vélelem kedvezményezettje rendkívül kényelmes pozícióban van egy jogi eljárás során a tényekkel kapcsolatos bizonyítási teendők tekintetében.
Az elektronikus aláírási szabályozás két vélelmet fogalmaz meg az elektronikusan aláírt dokumentumokkal kapcsolatosan és három további vélelmet az elektronikus aláírási szolgáltatások vonatkozásában. Ezek a vélelmek a következők:
1) Az minősített elektronikus aláírással aláírt elektronikus dokumentum változatlanságával kapcsolatos vélelem. „Ha az elektronikusan aláírt elektronikus dokumentumon minősített elektronikus aláírás szerepel és az aláírás ellenőrzésének eredményéből más nem következik, vélelmezni kell, hogy a dokumentum tartalma az aláírás óta nem változott."
2) A minősített elektronikus aláírással aláírt elektronikus dokumentumok bizonyító erejével kapcsolatos vélelem. „A magánokirat az ellenkező bebizonyításáig teljes bizonyítékul szolgál arra, hogy kiállítója az abban foglalt nyilatkozatot megtette, illetőleg elfogadta, vagy magára kötelezőnek ismerte el, feltéve, hogy [...] vagy az elektronikus okiraton kiállítója minősített elektronikus aláírást helyezett el. "
A rendelkezés lényege az, hogy ún. teljes bizonyító erejű magánokirattá nyilvánítja a minősített elektronikus aláírással aláírt elektronikus dokumentumot, így a dokumentumban foglalt nyilatkozat megtételét egyszerűen lehet bizonyítani.
3) Az időbélyegzés szolgáltatással kapcsolatos vélelem. „Amennyiben az időbélyegzést olyan szolgáltató végezte, amely az időbélyegzéskor e szolgáltatás tekintetében a szolgáltatók nyilvántartásában minősítettként szerepelt és az időbélyegző ellenőrzésének eredményéből más nem következik, az ellenkező bizonyításáig vélelmezni kell, hogy a dokumentumban foglalt adatok az időbélyegző elhelyezése óta változatlan formában léteztek."
4) Az aláírás-létrehozó adatelhelyezés szolgáltatással kapcsolatos vélelem. „Amennyiben az aláírás-létrehozó adatot olyan szolgáltató helyezte el az aláírás-létrehozó eszközön, amely az adat elhelyezésekor e szolgáltatás tekintetében a szolgáltatók nyilvántartásában minősítettként szerepelt, az ellenkező bizonyításig vélelmezni kell, hogy az aláírás-létrehozó adat kizárólag a szolgáltatást igénybe vevő birtokában van."
5) Az archiválásszolgáltatással kapcsolatosan az elektronikus aláírási törvényben megfogalmazott vélelem a következő. „Ha az elektronikus aláírással ellátott elektronikus dokumentum archiválását olyan szolgáltató végzi, amely e szolgáltatás tekintetében a szolgáltatók nyilvántartásában minősített szolgáltatóként szerepel, az ellenkező bizonyításáig vélelmezni kell, hogy az elektronikus dokumentumon elhelyezett elektronikus aláírás vagy időbélyegző, illetve az azokhoz kapcsolódó tanúsítvány az aláírás és időbélyegző elhelyezésének időpontjában érvényes volt."
Fontos hangsúlyozni, hogy a szolgáltatásokkal kapcsolatban megfogalmazott vélelmek akkor állnak fenn, ha a szolgáltatást ún. minősített szolgáltató kínálta.
Írásbeliség
Az elektronikus aláírás szabályozásához szorosan kapcsolódik az írásbeli dokumentumok használatának kérdése. Az elektronikus aláírási törvény a következő vélelmet fogalmazza meg az írásbeliség kapcsán: „Ha jogszabály [...] írásba foglalást ír elő, e követelménynek eleget tesz az elektronikusan aláírt elektronikus dokumentumba foglalás is, ha az elektronikusan aláírt elektronikus dokumentumot fokozott biztonságú elektronikus aláírással írják alá."
A rendelkezés jelentősége abban áll, hogy számos jogszabály jogi jelentőségű dokumentumok (egyoldalú nyilatkozatok, szerződések) írásba foglalását követeli meg. Az elektronikus aláírási törvénynek ez a rendelkezése lehetővé teszi, hogy a fokozott biztonságú elektronikus aláírás használatával eleget tegyen a nyilatkozó az írásbeliség követelményének.
Némileg árnyalja ennek a rendelkezésnek a megengedő jellegét, hogy a polgári törvénykönyv megköveteli az írásbeliség teljesítéséhez a fokozott biztonságú elektronikus aláírás használatát. A polgári törvénykönyvhöz kapcsolódó értelmező rendelkezésekről szóló törvényerejű rendelet (1960. évi 11. tvr.) ugyanis a következő rendelkezést tartalmazza: „Ha jogszabály a szerződés érvényességéhez írásbeli alakot rendel, jogszabály eltérő rendelkezése hiányában írásbeli alakban létrejött szerződésnek kell tekinteni a [...] a külön törvényben meghatározott maradandó eszközzel tett nyilatkozatváltás - így különösen fokozott biztonságú elektronikus aláírással aláírt okirat - útján létrejött megegyezést."
Az elmúlt években több bírósági eljárás is volt, ahol kérdésként merült fel, hogy egy e-mailt írásbelinek lehet-e tekinteni. A bíróság álláspontja az előbb idézett rendelkezés alapján egyértelműen az volt, hogy a polgári törvénykönyv által megkövetelt írásbeliség teljesítéséhez a fokozott biztonságú elektronikus aláírás használata szükséges. Egy sajtó-helyreigazítási ügyben (BH2006. 324.) például a bíróság elutasította a felperes keresetét az írásbeliség hiányára hivatkozva, annak ellenére, hogy az e-mailbe foglalt felszólítás megérkezését és valódiságát az alperes nem tagadta. (Sajtó-helyreigazítási ügyekben a helyreigazítást írásban kell kérni.)
A szabályozás ugyanakkor megengedi azt, hogy a felek előzetesen megállapodjanak egymás közötti kommunikációjuk tekintetében más megoldások használatáról is.
Elektronikus dokumentumok megőrzése, digitális archiválás
Az elektronikus dokumentumok megőrzésének módját a 114/2007-es GKM-rendelet szabályozza. Fontos, hogy a rendelet hatálya nem terjed ki az állami vagy helyi önkormányzati feladatot ellátó szerv vagy személy által végezett elektronikus archiválásra. A rendelet általános követelményként rögzíti, hogy a megőrzési kötelezettség lejártáig az elektronikus dokumentumok megőrzése olyan módon történjen, amely kizárja az utólagos módosítás lehetőségét, valamint védi az elektronikus dokumentumokat a törlés, a megsemmisítés, a véletlen megsemmisülés és sérülés, illetve a jogosulatlan hozzáférés ellen. A megőrzésre kötelezettnek biztosítania kell, hogy az őrzött elektronikus dokumentumok értelmezhetősége (olvashatósága) a megőrzési kötelezettség időtartama alatt megmaradjon. A rendelet szerint az elektronikus dokumentumok megőrzéséről négyféle módon lehet gondoskodni:
- fokozott biztonságú elektronikus aláírás alkalmazásával
- zárt rendszerben történő megőrzéssel
- zárt megőrzéssel
- elektronikus adatcsere rendszer (EDI) alkalmazásával
A rendelet az elektronikusan aláírt dokumentumok kapcsán megköveteli, hogy a dokumentum időbélyegzése is megtörténjen. Ezenkívül kimondja, hogy ha a megőrzési idő hosszabb, mint az elektronikus aláírás elhelyezésétől számított 11 év, akkor az elektronikus aláírás hosszú távú érvényesítéséhez szükséges információkat is be kell szereznie a megőrzésre kötelezettnek, és gondoskodnia kell a dokumentum felülhitelesítéséről is, ha a megőrzési idő alatt az eredetileg használt kriptográfiai algoritmusok elavulttá válnak.
Számvitel, elektronikus számlázás
A számviteli törvény általánosságban rendezi a számviteli bizonylatok, így a számlák használatával, kezelésével, megőrzésével kapcsolatos kérdéseket. A könyvvezetéssel és bizonylatolással kapcsolatos alapvető jogszabályi előírásokat a számviteli törvény XI. fejezete (számviteli törvény 159-169. §§) tartalmazza. A számviteli törvény 167. § (5) bekezdése általánosságban lehetővé teszi elektronikus dokumentumok számviteli bizonylatként történő felhasználását.
A bizonylatok megőrzésére vonatkozó alapvető szabályokat a számviteli törvény 169. §-a tartalmazza. Ezen § (5) bekezdése előírja, hogy az elektronikus formában kiállított bizonylatot az elektronikus archiválásra vonatkozó külön jogszabály rendelkezései szerint, elektronikus formában kell megőrizni. Ezek a jogszabályi rendelkezések az előbbiekben bemutatott digitális archiválásról szóló rendeletben találhatók. A számviteli törvény 169. § (6) bekezdése elvileg megengedi azt is, hogy a nem elektronikus formában kiállított bizonylatokat elektronikus formában őrizzék meg.
Specifikus rendelkezéseket tartalmaz az áfatörvény az elektronikus számlák használata tekintetében. A törvény 175. §-a szerint számlát elektronikus úton kibocsátani kizárólag abban az esetben lehet, ha a számla és az abban foglalt adattartalom sértetlensége és eredetiségének hitelessége biztosított. Az elektronikus úton kibocsátott számlát az elektronikus aláírásról szóló törvény rendelkezései szerinti, legalább fokozott biztonságú elektronikus aláírással és minősített szolgáltató által kibocsátott időbélyegzővel kell ellátni, vagy az elektronikus adatcsere rendszerben (EDI) elektronikus adatként kell létrehozni és továbbítani. Az EDI-megoldások használatának részletes szabályai a 46/2007-es PM-rendeletben találhatók.
Dokumentumkonverzió
A hatályos szabályozás lehetővé teszi azt, hogy papíralapú dokumentumokról a dokumentumok őrzői saját maguk hiteles elektronikus másolatot készítsenek. Emellett arra is lehetőség van, hogy elektronikus dokumentumokról készítsenek hiteles papíralapú másolatot. A vonatkozó szabályok részben a 13/2005-ös IHM-rendeletben (másolatkészítési rendelet), részben pedig a polgári perrendtartásban (Pp.) találhatók.
A másolatkészítési rendelet szerint a másolatkészítés során biztosítani kell a papíralapú dokumentum és az elektronikus másolat képi vagy tartalmi megfelelését, valamint azt, hogy a későbbiekben az elektronikus másolaton tett minden módosítás érzékelhető legyen. A rendelet szerint képi megfelelés az elektronikus másolat azon tulajdonsága, amely biztosítja a papíralapú dokumentum - joghatás kiváltása szempontjából lényeges - tartalmi és formai elemeinek megismerhetőségét. Ezzel szemben a tartalmi megfelelés esetében a formai elemek megismerhetősége nem követelmény. A rendelet szerint számviteli bizonylatok (pl. számlák) tekintetében a tartalmi megfelelést biztosító másolatkészítés lehetőségét kizárja. A rendelet az elektronikus másolat érvényességéhez megköveteli elektronikus aláírás és időbélyegző elhelyezését a másolaton.
Elektronikus dokumentumokról a polgári perrendtartás szabályai szerint készíthetők hiteles papíralapú másolatok. A vonatkozó szabályok a Pp. 195. és 196. szakaszaiban találhatók.
Közigazgatási iratkezelés
A közigazgatási iratkezelés a közigazgatási ügyvitel része, ami az állami feladatok ellátásához kapcsolódó belső munkaszervezésnek a területe. Ennek a területnek az elektronizálása, azaz a belső munkafolyamatok informatikai eszközökkel, alkalmazásokkal történő megfelelő támogatásának kialakítása a közigazgatás modernizációja szempontjából lényeges kérdés.
Az elektronikus közigazgatási ügyvitel kialakítása kapcsán lényegében arról van szó, hogy ki kell alakítani azt az infrastruktúrát, amely lehetővé teszi, hogy az ügyfél által elküldött elektronikus beadvány, ne kinyomtatva folytassa útját az ügy elintézése során a közigazgatási szerven belül, hanem az ügy eldöntését eredményező munkafolyamat lépései is elektronikus úton történhessenek meg.
A közigazgatási tevékenység jogszabály által szabályozott tevékenység. A közigazgatás belső munkafolyamatai alapvetőn írásbeliségen alapuló munkafolyamatok. A közigazgatás belső munkafolyamatainak központi eleme a közigazgatási iratkezelés. Amikor tehát a közigazgatási ügyvitel elektronizálásáról beszélünk, akkor elsősorban a közigazgatási iratkezelés elektronizálásáról van szó és csak második lépésben jöhet szóba az elektronikus dokumentumkezelési folyamatok kialakítása. Az elmúlt évtizedben folyamatosan napirenden volt ez a kérdés, a magyar közigazgatás törekedett a közigazgatási iratkezelés elektronizálására. Ezek a törekvések jól nyomon követhetők a jogszabályi környezet változásában is. Az elektronikus iratkezelés szűk értelemben vett jogszabályi hátterét a közigazgatási iratkezelést általában szabályozó jogszabályokban található rendelkezések alkotják. Ezek a jogszabályok a következők:
- Levéltári törvény (Ltv.)
- Közfeladatot ellátó szervek iratkezelésére vonatkozó kormányrendelet
- Iratkezelési szoftverekre vonatkozó követelményeket tartalmazó miniszteri rendelet
A felsorolt jogszabályok a levéltári igazgatáshoz kapcsolódnak. Az iratkezelési rendelet és az iratkezelési szoftver követelmény rendelet egyaránt az Ltv. 35/A. §-ában található felhatalmazások alapján született meg.
Az Ltv. iratkezeléssel kapcsolatos szabályai egyaránt vonatkoznak az elektronikus és nem elektronikus formában létező iratok kezelésére. Az egységes szabályozás legjobban az Ltv. értelmező rendelkezései között található irat fogalommal illusztrálható. Az Ltv. 3. § c.) pontja szerint iratnak tekintendő a törvény hatálya alá eső iratkezelő „szerv működése vagy személy tevékenysége során keletkezett vagy hozzá érkezett, egy egységként kezelendő rögzített információ, adategyüttes, amely megjelenhet papíron, mikrofilmen, mágneses, elektronikus vagy bármilyen más adathordozón; tartalma lehet szöveg, adat, grafikon, hang, kép, mozgókép vagy bármely más formában lévő információ vagy ezek kombinációja."
Az irat fogalom meghatározásából látható egységes szabályozás ellenére az Ltv. és az iratkezelési rendelet számos olyan specifikus rendelkezést és fogalommeghatározást is tartalmaz, amelyek kizárólag az elektronikus iratkezeléshez kapcsolódnak.
Fontos látni azt is, hogy az iratkezelés szűk értelmében vett jogszabályi környezetéhez tartozó jogszabályok az elektronikus iratkezelésnek csupán a vázát adják, mivel a jogszabályi előírások az iratkezelés napi gyakorlatának csak a fontosabb sarokpontjait határozzák meg, nem szabályozzák részleteiben az egyes iratkezelő szerveknél kialakítandó iratkezelési folyamatokat és iratkezelési gyakorlatot. A konkrét napi gyakorlat tekintetében ezért a jogszabályok mellett meghatározó szerepet játszanak az egyes iratkezelő szervek belső szabályzataiban található rendelkezések is. Az iratkezelő szervek belső szabályzatai közül kiemelkedő szerepet játszik az iratkezelés szempontjából a szerv szervezeti és működési szabályzata, az iratkezelési szabályzata, valamint az iratkezelési szabályzat mellékletét képező irattári terv.
A szerző jogász, tanácsadó, a Pécsi Egyetem Informatikai és Kommunikációs Jogi Kutatóintézetének munkatársa
